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全過程工程咨詢與監理關系?

來源: 行業動態      日期:2019-05-10      閱讀()

全過程工程咨詢與監理關系?

引  言

在《建築業發展“十三五”規劃》和《國務院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》指導下,全過程工程咨詢開始有了發展的依據,並逐步向整個工程建設領域中推進和展開。


按照文件要求,政府對發展“全過程工程咨詢”做出了如下的具體部署:“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、並購重組等方式發展全過程工程咨詢,培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。”


1  全過程工程咨詢是建立在工程建設全周期之上


1.1  全過程工程咨詢的定義


“全過程工程咨詢”自2017年2月21日,《國務院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》(國辦發[2017]19號)文件中特別提出之後,社會對它的理解和解釋各具特色,參照網絡上的各種定義和描述,選取如下這段話給“全過程工程咨詢”進行定義,對從事監理工作的人員來說,顯得有點似曾相識的親近感。


全過程工程咨詢是指從事工程咨詢服務的企業受建設單位委托,在授權範圍內對工程建設的全過程提供專業化咨詢和服務的活動。具體包括爲建設方提供投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理和造價的全過程集約化咨詢服務。


也就是說,全過程工程咨詢,涉及建設工程全生命周期內的策劃咨詢、前期(投融資)可研、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程管理、施工前期准備、施工過程監理、竣工驗收及運營後的項目評估等各個階段的咨詢(管理)服務。


1.2  全過程工程咨詢的工作內涵


正如國辦發[2017]19號文中所明確的這樣:“鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、並購重組等方式發展全過程工程咨詢”,全過程工程咨詢是綜合了工程建設全周期內非生産性勞動成果的集合體。


全過程工程咨詢涵蓋了工程建設整個生命周期內的技術服務和管理服務。通俗一點的說法就是:咨詢單位爲服務購買方提供沒有超出法律限定之外的一切非生産類服務需求。


1.3  全過程工程咨詢的發展方向


全過程工程咨詢現階段處于整合與起步階段,隨著社會對該過程需求和實施效果的表現,決定該階段路程的長遠。在現有體制下,有強大的政府購買需求爲後盾,在一定程度上將會刺激這一市場的迅速發展和成長;如果少了民間和私人資本的全面參與,其發展前景有可能受到一定的制度幹擾與約束。


就像現有的監理制度一樣,從制度建立的出發點來看,工程監理具有與世界咨詢國際慣例接軌的藍本,實施過程中,在政府各類需求的引導下,逐漸偏離了其原有的軌道。監理的現狀並不代表監理制度的失敗,而是社會需求促使監理制度發生了偏向,加上立法讓這一偏向變成了制度而得到固化,使得工程監理失去了對施工過程控制的動力和效能,也讓社會對監理制度産生了懷疑和偏見,這並不是監理制度的錯誤。同樣,全過程工程咨詢參照國際咨詢慣例,如果能吸取監理制度的教訓,在執行過程中始終明確其咨詢地位、堅持以先進的技術和管理爲服務宗旨、並貫徹始終;如果能將這一制度同社會經濟制度的變革一並實施,其效果一定更加突出。


全過程工程咨詢目前的發展方向主要建立在政府“放、管、服”的基礎之上,釋放政府對其建設領域投融資的管控力度,提高社會力量參與度、並提高對非私所有制下的投資進行管理的效率和效益,以盡可能降低成本和風險,並爲放開市場做好前期准備。


2  全過程工程咨詢是對監理工作內容的覆蓋


全過程工程咨詢是對現有投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理和造價的合並與組合,不是如當初成立監理那樣建立一個全新的咨詢體系。


2.1  監理作爲全過程工程咨詢的一個重要組成環節


自2017年初《國務院辦公廳關于促進建築業持續健康發展的意見》(國辦發[2017]19號)發布以來,各地方政府逐漸開始落實全過程工程咨詢,同時開始的還有建設工程設計-施工一體化招標的試點過程;至2018年底,部分省市更是明確了全過程工程咨詢工作開展計劃和目標,進一步落實國務院提出的“放、管、服”政策以應對和降低日益增長的政府政務管控工作。


建設監理將如同投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理和造價一樣,成爲全過程工程咨詢環節中的一個分項。繼續在施工階段接受建設單位的委托、承擔其法律範圍內的責任和義務。


在全過程工程咨詢體系中,施工階段監理的缺席在目前的條件下,一定會給工程建設程序帶來一定的混亂局面。經過三十年的監理發展曆程,尤其是近二十年來監理的高速發展,讓建設領域對監理在施工過程中所起的作用産生了一種依賴,不管這種依賴是來自對法律的尊重還是對責任的推卸,建設監理在大多數項目上還是起到了積極的作用,爲工程質量和安全的保障等作出了不可忽視的貢獻。對監理過程中出現的一些腐敗或不作爲現象不能將之視爲是監理業的獨特現象,這只是整個社會在監理行業的一個縮影,是任何行業中都可能存在的一種現象。


2.2  現有的監理制度將繼續保持


建設監理作爲改革開放以來,建設領域的新成員,其法律地位得到日益鞏固的今天,社會和法律體系中暫時還無法缺席施工過程中的監理行爲。在全過程工程咨詢體系沒有走向成熟之前,建設監理將繼續承當其應有的法律責任和義務,至于其中被社會擴大化的一些職能和責任將會隨著社會法制觀念的加強得到改善或逐漸去除。


在全過程工程咨詢的行業規範沒有頒布之前,雖然一些地方性的規範開始出台並試行,其規範內容可能受社會經濟與管理制度的限制,在仿效菲迪克條款並參照國內現有的一些常規做法的基礎上,對當前的全過程工程咨詢的起步和發展會起到一些促進作用,恐難以滿足這個行業未來的發展需求。在這一過程裏,涉及全過程工程咨詢中對施工過程的管理必將繼續執行現有的監理法律文件。


依據國內法律執行的一般常識,一部法律很少出現在嚴格執行過程中被突然取消的現象。雖然修改法律是一個政府的常設任務,但真正停止或廢除一項法律時,常常是這部法律已經不適應社會需求,或在社會上已經被逐漸的淡忘或不知從何時起就失去了效用。如此,在一個不確定的恰當時間裏,政府才會宣布該項法律廢止。而目前的建設監理制度,在當前的形勢下,雖然受到社會各方诟病較多,受這些年強制性監理所固化下來的管理需求和社會習慣,其法律地位暫時還難以找到另一支撐點來取代它。


2.3  全過程工程咨詢將逐漸健全其法律體系


政府主導的全過程工程咨詢服務,經過前期的准備和試點之後,必將彙集各地方的實施經驗,經過總結和提煉,並參照國際慣例(以適應開放和對外服務的需要),形成具有中國特色的全過程工程咨詢服務規範;如果社會體制條件許可,也可以直接引入和使用國際咨詢師協會標准,這樣將更加便捷的讓中國的工程咨詢行業與國際社會直接對接。


無論全過程工程咨詢將如何發展,一旦起步,就會向著經營上更加開放、社會化程度更廣的方向發展。投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理和造價這些傳統社會分工將會得到更加快速的組合與融合,形成一些真正具備進行全過程工程咨詢能力的行業標杆企業、或行業的主導者;而不再是各個單獨專業的簡單組合。


建立全過程工程咨詢的整體性法律體系,離不開現有的各專業已有的法律法規和規範體系。建設領域的各專業規範及其法律地位,不會因現在試行(或實行)全過程工程咨詢而放棄。尤其是各專業的技術規範體系,是建立在科學發展基礎之上的,與社會制度和經濟體制缺少必要的聯系,這些規範體系具有社會普適性,只會隨著科學技術和社會生産力水平的發展、以及工程管理技術發生較大變化時才會進行必要的調整和修改。


全過程工程咨詢國標規範體系的建立將會在統一咨詢服務質量方面起著主導作用,也會給社會、尤其是政府主導的工程在采購和評價咨詢績效方面提供客觀公正的標准和依據。


3  全過程咨詢對工程建設管理體系的影響


需求是供應之母。當社會需求不斷擴大之時,供應也將隨之增大;尤其是當需求在引導下被逐步擴大或縮小的時候,供應也同樣會被市場之手牽引著上下波動。


全過程工程咨詢體系的建立不僅涵蓋施工過程的監理行爲,更爲提高整個建設工程的效率、改善政府管理工程龐大費用支出的狀況、提高政府投資項目的經濟效益和未來全面開放國內建設市場以及進入國際市場做好准備起到積極有益的作用。


3.1  改變工程建設中條塊分割的現象


當社會具有了成熟的全過程工程咨詢服務體系之後,政府或私人投資者將會利用這樣的服務去管理設計、施工、設備采購和運維服務等,社會采用EPC工程總承包模式或交鑰匙工程的幾率將會迅速提高。


作爲工程的設計-施工-采購一體化模式,尤其目前市場上不多見的設計-施工一體化模式將徹底打破傳統設計、施工分割運行的模式。EPC這種模式之所以被西方社會時常采用,是因爲它不僅能縮短建設期,還能利用咨詢公司的優質服務對項目進行優化,降低風險、提高資本收益率等。


有了完善的全過程工程咨詢,建設方會將主要精力投入到其擅長的領域,有利于社會的精細化分工、降低社會的綜合成本和有利于技術與管理水平的提高;當建設方爲政府(或以政府投資占主導地位)時,政府對民間服務的采購能夠更好的體現社會的公平與公正,並能減少被社會所嫉恨的內部腐敗的滋生。


3.2  改善政府對建設工程大包大攬的不正常現象


當全過程工程咨詢服務體系在全社會得到有效實行之後,政府可以放棄現有的各類投資管理公司,同時放棄龐大的工程管理隊伍,以減少不必要的政府公務人員和准公務人員、達到降低社會成本和間接降低社會稅收的目標(降稅、減員、增效是民衆對政府永遠不變的期待)。



現有的政府投資工程占據社會固定資産投資的重要部分,社會固定資産投資中的城市市政設施、道路交通體系、水利水電和航空航天工程等,基本以政府投資爲主。當政府以其強大的投資力量來引導工程咨詢服務和工程管理體系的建設,必將對建設工程咨詢的走向起到主導作用;其所建立起來的這個行業也必將帶動私營投資者加入到購買咨詢服務的行列中來。


成熟的全過程工程咨詢服務體系不僅將改變政府對建設工程的大包大攬(大包大攬的背後不僅是對社會企業的不信任,更是對社會利益分配的一種壟斷),也將促使非政府投資和國際資本投資對該服務的需求。


3.3  提高建設工程投融資的效率和財務安全


建設工程的投資一般分爲建設期和運行期。建設期是自工程第一筆資金開始投入工程開始到建成投産(或使用)並將開始計算固定資産折舊之前;運行期則是從試投産一直持續到工程壽命期結束(或者生産期結束),完成整個資本投資過程。


現有的建設工程(項目)受到工程建設在全過程中不同時期由不同專業企業主導的條件下,工程(項目)對投資(或投資收益率)的敏感性只是局限于一個階段,不能將資本對工程(項目)的敏感性貫穿在整個過程之中。尤其當一個工程(項目)的建設周期較長,或者項目壽命期較長時,資本對該工程(項目)的敏感性也將加大、投資風險將會提高。而在當下的投融資分析、設計、施工和運維完全分離的情況下,受到對後期評估經驗不足和急于獲取服務的心理影響,工程前期的咨詢者對該工程後期的風險評估一般采取樂觀態度,從而忽視或降低對工程(項目)未來風險程度的分析,給工程帶來較大的風險隱患。


實行全過程工程咨詢的項目,服務方既具有較爲豐富的、科學的市場預測能力,也具備良好的社會信譽作爲保障,對工程的全過程風險的把握將更加准確,無疑,將大爲提高建設工程的投融資效率、增加投資者財務安全的保障力度。


3.4  爲開放建設領域與世界接軌做准備


2019年伊始,就不斷傳出建設領域的改革與開放政策,2019年1月10日,由住建部辦公廳發布的《住房和城鄉建設部辦公廳關于外商投資企業申請建設工程勘察資質有關事項的通知》中,明確了該領域不受外資限制,給予國際資本以國民待遇,“自本通知印發之日起,資質審批部門受理外資投資企業(含新成立、改制、重組、合並、並購等)申請建設工程勘察資質,審批標准和要求與內資一致。”


也許這只是建設行業向國際市場開放的一個小窗口,從這裏也可以看出政府已經開始松動了建設領域對外曾經試點開放、後又關上的大門。當這扇小窗口開放之後,國際上的先進咨詢體系和管理經驗會隨著勘察咨詢的業務一並滲入進來。到那時,國內外工程咨詢和管理間的差距也許就不僅僅是國內企業在對外援助工程上所感受到的距離。


建設工程領域是政府引導下的高密度投資領域,往往也是政府調整經濟政策的杠杆領域,它的開放與否既影響到中國政府的對外信譽,也將影響到國內建築業生死存亡和後續的發展問題。當大門開放之後,當今世界上獨一無二的巨型體量的中國建築市場將會發生怎樣的變化,恐怕不僅僅只是技術和管理上的問題,其深層的政治和經濟問題,現在一時還難以尋找到合適的解決方案。


4  結  語


經過三十年的探索與成長,建設監理從無到有,發展成爲當今世界上從業人員最多的咨詢行業。在政府開始主導進行全過程工程咨詢之時,新的咨詢業態將會改變現有的全過程工程分段咨詢、各自爲界的局面;也將形成以投融資咨詢爲主導,設計-施工一體化的建設工程管理模式。


在全過程工程咨詢體系中,施工階段的監理將繼續保持現有的法律地位,逐步減少或去除附加在法律體系之上的社會職能,讓施工過程的監理服務更加專業化、精細化,真正起到增加工程經濟效益和社會效益的作用。


開放的市場將會加速全過程工程咨詢的快速發展,尤其是外資的引進將會帶來世界上先進的管理咨詢經驗,對現有的全過程各階段的工程咨詢都將産生巨大的影響。


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